Breytingar skal ræða en ekki bylta kerfinu
Verða lífeyrissjóðir of stórir fyrir Ísland?
Ótal spurningum var varpað fram en svörin voru færri, enda er oft fátt um svör þegar stórt er spurt. Beinlínis var efnt til málfundar um stærð lífeyrissjóða í íslensku hagkerfi til að spyrja frekar en að svara, vekja umræðu og leyfa henni að blómstra.
Verða lífeyrissjóðir of stórir fyrir Ísland? var yfirskrift morgunmálþings á Grand Hótel Reykjavík 9. maí sl. Fundarboðendur voru Landssamtök lífeyrissjóða í samvinnu við vefritið Kjarnann og Fanney Birna Jónsdóttir, aðstoðarfréttastjóri Kjarnans, stjórnaði umræðum. „Góður fundur“, „óvenjulega fróðlegt og áhugavert“, „meira svona“. Þannig umsögnum heyrðust fundargestir skjóta sín á milli á útleið að samkomu lokinni. Samkoman þótti hafa heppnast með miklum ágætum og var fjölsótt.
Frummælendur voru fjórir og nálguðust umræðuefnið hver á sinn hátt: Þorbjörn Guðmundsson, formaður Landssamtaka lífeyrissjóða; Gylfi Magnússon, dósent í Háskóla Íslands; Már Guðmundsson seðlabankastjóri og Jón Þór Sturluson, starfandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins.
Ákvarðanir verði ekki teknar í bráðræði
Þorbjörn Guðmundsson sagði í upphafi samkomunnar að til hennar væri beinlínis stofnað til að ræða að gefnu tilefni stórar spurningar um heildarmynd lífeyrissjóðakerfisins:
„Í mínum huga stendur alls ekki til að ákveða stórfelldar breytingar á lífeyriskerfinu að lítt athuguðu máli en fyrir okkur vakir fyrst og fremst að halda kvikri umræðunni gangandi, rýna og ræða málin, einmitt til þess að draga úr líkum á því að ákvarðanir verði teknar í bráðræði og afleiðingarnar verði á þá leið að betur hefði verið heima setið en af stað farið.
Við okkur blasir sú lýðfræðilega staðreynd að íslensk þjóð eldist. Sífellt hærra hlutfall landsmanna verður á eftirlaunum á næstu áratugum og að sama skapi hlutfallslega færri á vinnumarkaði. Við byggjum upp sjálfbært lífeyriskerfi með það að leiðarljósi að hver kynslóð safni í sjóði til efri áranna. Þetta er skynsamlegt og þykir til fyrirmyndar víða erlendis.
Mér er ofarlega í huga þáttur í sjónvarpi fyrir nokkru um Japan og vandamál sem hrannast þar upp. Japanir standa sig ekki nógu vel í barneignum og þeir eru hlutfallslega talsvert eldri þjóð en Íslendingar. Þeir safna ekki í lífeyrissjóði á sama hátt og við heldur búa við gegnumstreymiskerfi ríkisins.
Á daginn kemur svo að samtímaskattheimta dugar ekki. Japanska ríkið safnar skuldum af því það getur ekki fjármagnað eftirlaunakerfið sitt nema slá lán á lán ofan. Slík spor hræða. Heildarsamtök á íslenskum vinnumarkaði leggja mikla áherslu á að við lendum ekki í svipuðum sporum heldur komi upp sjálfbæru lífeyriskerfi og það er auðvitað gríðarlega mikilvæg stefnuyfirlýsing.
Ávöxtun eigna lífeyrissjóða í framtíðinni mun hafa mikil áhrif á hve umsvifamikið lífeyriskerfið okkar verður og hve hratt það stækkar. Því er spáð að vextir fari lækkandi og hvaða áhrif hefur það?
Verða lífeyrissjóðir að taka meiri áhættu í fjárfestingum sínum hér eftir en hingað til svo líklegra sé að þeir ávaxti pund sitt á viðunandi hátt?
Hvernig rímar sú þróun við algeng viðhorf í þjóðmálaumræðunni að lífeyrissjóðir eigi að fjárfesta „tryggt“ en sneiða sem mest hjá áhættufjárfestingum?
Þannig er endalaust hægt að varpa fram spurningum, stórum og smáum og einmitt spurningar eru nauðsynlegur drifkraftur umræðunnar, ekki síst þegar þeim fylgja mismunandi svör og bollaleggingar.“
Gegnumstreymiskerfi byggt á lífeyrissjóðum?
Gylfi Magnússon sagði að íslensk króna gæti skapað lífeyrissjóðum margvísleg vandræði þegar þeir færu með aukinn hlut eigna sinna úr landi til ávöxtunar. Gengissveiflur óstöðugrar krónu kæmu ofan á verðsveiflur á hlutabréfamörkuðum og engan veginn væri svo hægt að ganga út frá viðunandi ávöxtun ytra. Raunvextir erlendra öruggra skuldabréfa væru nú í kringum núllið og raunvextir á Íslandi hefðu lækkað stórlega líka á tiltölulega fáum árum. Töluverð hætta væri með öðrum orðum á því að eignir sjóðanna myndu ekki ávaxtast sem skyldi og þegar upp væri staðið gætu því lífeyrisréttindi á grunni eignanna reynst rýrari en reiknað var með.
Eru þá aðrir kostir í stöðunni? spurði Gylfi og svaraði því játandi. Hann ítrekaði meðal annars þá skoðun sína að líta ætti til þess að breyta áherslum í lífeyriskerfinu til að gera það minna háðara sjóðsöfnun og þróun mála á verðbréfa- og gjaldeyrismörkuðum:
„Ég vil þó leggja áherslu á að ný gegnumstreymisstoð ætti ekki að vera byggð á núverandi gegnumstreymiskerfi, þ.e. Tryggingastofnun, heldur á lífeyrissjóðum sem fólk eignast stjórnarskrárvarin réttindi í með iðgjöldum sínum. Það væri nauðsynlegt til að greina þá stoð frá fjármálum ríkisins sem hægt er að breyta með pólitískum ákvörðunum.
Með því að beina hluta iðgjalda í gegnumstreymiskerfi minnkar innstreymi í sjóðsöfnunarkerfið og það vex því hægar en ella. Það er að mínu mati nauðsynlegt skref, fyrr eða síðar.
Gegnumstreymiskerfi hafa hins vegar sína eigin galla. Sá þekktasti er að þau eru viðkvæm fyrir lýðfræðilegum sveiflum. Þegar þeim sem eru á vinnumarkaði fækkar í hlutfalli við lífeyrisþega þarf annað hvort að lækka lífeyrinn eða hækka iðgjöldin eða jafnvel gera hvorutveggja. Það ætti líka við í gegnumstreymiskerfi sem rekið væri samhliða sjóðsöfnunarkerfi.
Vegna þess að lýðfræðilegar sveiflur eru tiltölulega hóflegar hérlendis, m.a. vegna þess að við erum sem þjóð enn iðin við barneignir, myndi þetta þó ekki vega jafnþungt hér og sums staðar annars staðar. Hugsanlegt er reyndar að bæta sveiflujöfnunarsjóði við gegnumstreymiskerfið til að minnka þann vanda.
Ef allar kynslóðir eru jafnstórar og atvinnuþátttaka stöðug þá skilar gegnumstreymiskerfi ígildi ávöxtunar sem er jöfn vexti raunlauna. Fjölgi lífeyrisþegum hlutfallslega verður ígildi ávöxtunar lægra. Sem dæmi má nefna að miðað við 1% vöxt framleiðni eða raunlauna á ári myndi gegnumstreymiskerfi á Íslandi skila u.þ.b. 0% ávöxtunarígildi á næstu áratugum, þ.e. meðallaunþegi fengi í lífeyri iðgjöldin sín með verðbótum en án vaxta. Það eru vitaskuld ekki mjög spennandi kjör en rétt er að hafa í huga að á móti kæmi væntanlega hærri ávöxtun sjóðsöfnunarkerfisins en ella, vegna minni vaxtar þess, og jafnframt yrðu lífeyrisgreiðslur stöðugari fyrir vikið.“
Skattleggja iðgjöld frekar en lífeyri?
Jón Þór Sturluson sagði í sínu erindi að „eitthvað þyrfti að gera því íslenska lífeyriskerfið væri ekki sjálfbært að óbreyttu“. Hann velti fyrir sér spurningunni sem var yfirskrift fundarins: Verða lífeyrissjóðir of stórir fyrir Ísland? og spurði á móti: „Er íslenski fjármálamarkaðurinn kannski of lítill fyrir lífeyrissjóðina?“
„Ef svarið er að bregðast eigi við með því að hverfa að einhverju leyti frá sjóðasöfnun verð ég að segja að þá hugmynd óttast ég nokkuð. Það gæti reynst erfitt að snúa við á slíkri braut síðar ef til kæmi.“
Jón Þór sagði augljóst að hlutfall erlendrar fjárfestingar lífeyrissjóðakerfisins væri of lágt og nefndi nokkra þætti í umhverfinu sem væri síður en svo gefið að héldust í svipuðu horfi hér eftir sem hingað til.
„Við getum ekki vænst þess að áfram verði hærri ávöxtun á innlendum verðbréfum til lengri tíma og ekki verið sérlega bjartsýn á að gengi íslenskrar krónu verði áfram sterkt samanborið við aðra gjaldmiðla, eins og verið hefur nú síðustu ár. Sagan til lengri tíma kennir okkur það.
Við getum heldur ekki verið svo bjartsýn að halda að fæðingartíðni á Íslandi verði áfram jafn há og hún hefur verið.“
Hvað er þá til ráða, frekar en að hverfa að einhverju leyti frá sjóðasöfnun? Starfandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins varpaði fram hugmyndum:
- Aukin erlend fjárfesting og jafnvel að setja þar „gólf“ (lágmarkshlutdeild) ef nauðsyn krefur.
- Lífeyrissjóðir skipti á eignum við erlenda fjárfesta (SWAP).
- Iðgjöld lífeyrissjóða verði skattlögð frekar en að skattleggja lífeyrinn. Slík kerfisbreyting yrði einskiptisaðgerð sem myndi annars vegar hafa þau áhrif að „bremsa vöxt lífeyrissjóðakerfisins“ en hins vegar afla ríkinu tekna til innviðauppbyggingar. Iðgjöldin nema árlega um 180 milljörðum króna og af þeim yrðu þá teknir 50-60 milljarðar króna í skatt.
- Lífeyrissjóðir og opinberir aðilar starfi saman að innviðafjárfestingum. (Þorbjörn Guðmundsson, formaður Landssamtaka lífeyrissjóða, nefndi í pallborðsumræðum í tilefni þessara orða Jóns Þórs að ekki hefði staðið á lífeyrissjóðum að taka þátt í opinberum innviðaverkefnum og vísaði til yfirlýsingar um að fjármagna nýbyggingar á Landspítalalóðinni við Hringbraut og möguleg samgönguverkefni líka).
Jón Þór Sturluson viðraði líka hugmyndir um tilteknar kerfisbreytingar, til dæmis að kveða á um lágmarksfjölda lífeyrissjóða eða hámarksstærð þeirra til að „einstakir lífeyrissjóðir verði ekki svo stórir að þeir ógni stöðugleika í fjármálageiranum.“ Þá sagði hann áhættudreifingu í lífeyrissjóðakerfinu „ekki ákjósanlega“ og nefndi þann möguleika að tengja lífeyrissjóði frekar kynslóðum en starfsgreinum.
Engar stórbreytingar að óathuguðu máli
Már Guðmundsson rifjaði upp í upphafi máls síns að hann hefði skrifað lærða ritgerð um íslenska lífeyrissjóðakerfið á öldinni sem leið. Þá hafi hugmyndafræði „þriggja stoða lífeyriskerfis“ verið fersk á Íslandi og annars staðar í veröldinni, hugmyndafræði með rætur í Alþjóðabankanum.
- Fyrsta stoð: grunnlífeyrir fjármagnaður með skattfé.
- Önnur stoð: lífeyriskerfi tengt atvinnutekjum með sjóðasöfnun eða gegnumstreymi.
- Þriðja stoð: frjáls lífeyrissparnaður, ef til vill með skattalegum hvata.
„Þessi lýsing á grunnstoðum kerfisins á eiginlega ekki við í dag. Við höfum ekki lengur þriggja stoða kerfi af því meginstoðin (sjóðasöfnunin) er orðin svo stór og stærri en til stóð. Þetta stafar af tekjutengingu almannatrygginga og hækkun iðgjalda lífeyrissjóðanna,“ sagði seðlabankastjórinn og hélt áfram:
„Séreignarsparnaðurinn hefur aukist en hugsunin á bak við þriggja stoða kerfið var hins vegar sú að hver og einn myndi ákveða án skattalegs hvata hvað hann vildi gera. Allar þessar iðgjaldahækkanir, meðal annars vegna samræmingar lífeyriskerfa almanna og opinbera markaðarins, hafa ef til vill gengið of langt!
Þá skal nefnt að raunávöxtun fjármuna hefur lækkað en er samt enn meiri hjá okkur til lengdar en hagvöxturinn.
Svo er það stærð kerfisins. Á sínum tíma var talað um að lífeyrissjóðakerfið svaraði að hámarki til hálfrar annarrar landsframleiðslu Íslendinga en nú er ljóst að það verður stærra. Hversu miklu stærra? Það skiptir auðvitað máli og þarf að kanna betur til að meta þjóðhagslegu áhrifin. Lykilatriði er hins vegar að forsendur standast um að sjóðasöfnun sé þjóðhagslega raunveruleg og hafa ekki breyst.
Verða lífeyrissjóðir of stórir fyrir Ísland? Því er ekki hægt að svara! Of stórir fyrir hvað? Of stórir til að fjárfesta innanlands? Já, en það stóð aldrei annað til en að þeir fjárfestu erlendis.
Er lífeyriskerfið of stórt þar sem vandkvæðum er bundið að fjárfesta erlendis? Ég á mjög erfitt með að sjá að svo sé. Við verðum að greina á milli annars vegar þess þjóðhagslega til lengri tíma sem lýtur að sparnaði, raungengi, viðskiptaafgangi og hvernig lífeyrissjóðir koma inn í þessa þætti og hins þess sem lýtur að hinu markaðslega.
Ég get ekki betur séð en að allt geti þetta gengið upp en vissulega skiptir máli hvort eignir lífeyriskerfisins verða tvöföld, þreföld eða fjórföld landsframleiðsla!
Svo hugsum við um gengið sem innri stærð en ekki að það falli að himnum ofan og allt annað aðlagist því. Þegar við ákveðum að byggja upp sjóði erlendis hefur það í för með sér að raungengið verður lægra en ella, sem er allt í lagi. Og þannig verður það að vera til að sjóðasöfnunin gangi upp. Við eyðum minna innanlands og raungengið verður lægra. Það er bara fínt.
Lífeyrissjóðirnir hafa enga hagsmuni af því að fara hratt í erlenda sjóðasöfnun og þrýsta þannig genginu niður. Þannig gerast hlutirnir ekki.
Umræðan er bara að byrja.
Hugmyndin um þriggja stoða lífeyriskerfi stenst fyllilega en það kann að vera rétt að stækka hlut gegnumstreymis í kerfinu. Það kann líka að vera rétt að lækka skyldutrygginguna. Slíkt væri hins vegar frekar „fikt“ í kerfinu en ekki umbylting.
Það versta sem gæti gerst væri að gjörbreyta kerfinu að óathuguðu máli. Þar er ég sammála Þorbirni Guðmundssyni í upphafi þessa fundar.“
Myndir frá fundinum 9. maí
