Áberandi samhljómur í málstofu um fjárfestingarheimildir

Frumvarp til breytinga á gildandi lagaákvæðum um fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða er að finna á þingmálaskrá sem ríkisstjórnin lagði fram á Alþingi á haustdögum. Daði Már Kristófersson, fjármála- og efnahagsráðherra, vék að aðdraganda og stöðu málsins í setningarávarpi sínu í málstofu um fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða á Hilton Reykjavík Nordica 4. desember sl. og sagði efnislega meðal annars:

„Ýmsir hafa mælst til þess að heimildir til fjárfestinga lífeyrissjóða verði endurskoðaðar. Vægi skynsemisreglunnar verði aukið en dregið úr vægi magntakmarkana. Ég setti það sem forgangsverkefni fyrir yfirstandandi þingvetur að hefja vinnu við lagafrumvarp í þessum efnum. Jafnframt mat ég það svo að við undirbúning málsins væri mikilvægt að hafa gott samstarf við hagsmunaaðila við útfærsluna.

Ekki liggur fyrir ákvörðun um hve stór skref verða stigin með frumvarpi til laga sem lagt verður fram á Alþingi næsta vor. Ég bind vonir við að þessi málstofa og áframhaldandi samráð verði til gagns í vinnu sem framundan er og það takist að ná samstöðu um forgangsröðun í breytingum í þessum mikilvæga lagabálki.“

Fundarstjóri málstofunnar, Guðrún Þorleifsdóttir, skrifstofustjóri á skrifstofu fjármálamarkaðar í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, vék að sama máli í fundarlok. Hún sagði fulltrúa ráðuneytis síns, lífeyrissjóða og Seðlabankans hafa rætt saman undanfarinn hálfan annan mánuð. Í tilheyrandi verkáætlun væri gert ráð fyrir að birta áformaskjal um lagasetningu í samráðsgátt stjórnvalda fyrir miðjan janúar. Frumvarpsdrög yrðu svo birt í samráðsgáttinni í febrúar og sjálft lagafrumvarpið lagt fram á Alþingi í mars, að því gefnu að verkáætlun stæðist.

Þingleg meðferð tekur þá við og Guðrún bætti við: „Til að frumvarpið verði að lögum strax á vorþingi þarf efni þess að vera býsna ágreiningslaust.“

Samhljómur

Málstofan var samstarfsverkefni fjármála- og efnahagsráðuneytis, Landssamtaka lífeyrissjóða og Seðlabanka Íslands. Henni var beinlínis ætlað að vera liður í samráði og undirbúningi vegna væntanlegs stjórnarfrumvarps um fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða. Þrír frummælendur fjölluðu um dagskrárefnið og í síðari hluta samkomunnar voru málin rædd í pallborði.

Ekki er ofsagt að áberandi samhljómur hafi verið í málflutningi fulltrúa lífeyrissjóðanna og Seðlabankans (sem hefur eftirlit með starfsemi lífeyrissjóða), bæði í framsögum og pallborði á fundi fyrir opnum tjöldum. Þeir sem kynnu að hafa mætt til fundar til að fylgjast með deilum og átökum um dagskrárefnið fengu því ekkert fyrir sinn snúð.

Fundarstjórinn sá líka ástæðu til að nefna samhljóminn sérstaklega í fundarlok.

Frummælendur voru Tómas N. Möller, yfirlögfræðingur Lífeyrissjóðs verzlunarmanna, Rebekka Ólafsdóttir, áhættustjóri hjá Gildi-lífeyrissjóði, og Gunnar Ingólfsson, áhættusérfræðingur í Seðlabankanum. Þau fjölluðu um lykilhugtök umræðunnar „skynsemisreglu“ og „magntakmarkanir“, eftirlit með fjárfestingarstarfsemi og allt annað tilheyrandi í yfirgripsmiklum og fróðlegum erindum. Því var meira að segja velt upp hvað teldist skynsemi og hvað ekki á nánast heimspekilegum nótum.

„Girðingum“ fækki

Gunnar Ingólfsson sagði að fjárfestingum lífeyrissjóða væru skorður settar með magnbundnum takmörkunum og skynsemisreglu:

• Settar eru skorður á vægi eignaflokka, samþjöppun, mótaðilahættu, gjaldmiðlaáhættu og óskráðar eignir.
• Magnbundnar takmarkanir eru lágmarkskröfur en skynsemisreglan gildir þegar þeim sleppir.

Skynsemisregluna skýrði Gunnar þannig:

• Hún byggist á umboðsskyldu stjórnenda gagnvart sjóðfélögum.
• Ákvarðanir eru teknar með hagsmuni sjóðfélaga að leiðarljósi.

Hann sagði skynsemisregluna nú þegar taka á ýmsum þáttum magntakmörkunar og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn legði til að fækka „girðingum“ í fjárfestingum lífeyrissjóða og byggja frekar á skynsemisreglunni. Þannig megi auka sveigjanleika og gera sjóðunum kleift að móta fjárfestingarstefnu í samræmi við hagsmuni sjóðfélaga til að skila sem bestum árangri til lengri tíma.

Magntakmarkanir geta verið truflandi

Tómas N. Möller sagði að skynsemisreglan hefði verið lögfest 2016 „en með þeim annmörkum að henni fylgdu miklar og ítarlegar kvótatakmarkanir eða magntakmarkanir.“

Fram kom líka í máli hans að mjög víðtækar magntakmarkir í fjárfestingum gætu „truflað fókus á skynsemisregluna, skilvirka eignastýringu og eðlilega þróun eignasafna og fjárfestingarkosta.“ Hér á landi ríktu mun meiri takmarkanir en í öllum öðrum OECD-ríkjum.

Hverju breytir það í starfsemi lífeyrisjóða ef dregið verður verulega úr vægi magntakmarkana í fjárfestingum lífeyrisjóða? Tómas N. Möller svaraði þeirri spurningu og sagði það „ekki jafngilda umbyltingu eignasafna“. Eftirlit með lífeyrissjóðum myndi trúlega breytast en ekki minnka. Svigrúm lífeyrissjóða til að móta fjárfestingarstefnu og áhættustýringu yrði alls ekki ótakmarkað en breytingin myndi „auka skyldur sjóðanna varðandi framkvæmd fjárfestingarstefnu og áhættustýringu.“

Tómas sagði að þróunin væri skýr og vísaði þá til þess að fyrir fáeinum dögum hefði framkvæmdastjórn ESB kynnt nýjar áherslur fyrir fjárfestingarstarfsemi starfstengdra lífeyrissjóða. Þar verður skynsemisreglan „áhættumiðuð grunnregla“, sjálfbærni verður skylduþáttur og landsbundnum magntakmörkunum fækkar verulega.

„Þessi breyting á ekki beint við um okkur en er mikil fyrirmynd gildandi laga um fjárfestingarheimildir og til hennar er horft,“ sagði frummælandinn Tómas.

„Við höfum þroskast“

Gunnar Baldvinsson, framkvæmdastjóri Almenna lífeyrissjóðsins, sagði í pallborðsumræðum að það að losa um magntakmarkanir í fjárfestingum myndi leggja auknar kvaðir á lífeyrissjóði en yrði engin bylting:

„Lífeyrissjóðir hafa stækkað og eru gjörbreyttir frá því sem áður var. Í þeim nánast öllum eru öflugar eignastýringardeildir og góðar áhættustýringardeildir.

Við höfum þroskast og erum tilbúin í að þurfa ekki magntakmarkanir. Þessi breyting myndi kannski losa okkar við að hugsa um takmarkanir sem að einhverju leyti eru farnar að þvælast fyrir okkur.“

Varasamur baksýnisspegill

Rebekka Ólafsdóttir varpaði fram spurningu: Eru magnbundnar takmarkanir sjálfkrafa skynsamar? Hún svaraði henni sjálf með því að segja að núverandi rammi magnbundinna takmarka í lögum um lífeyrissjóði sneri meira að formi fjárfestinga en efni þeirra, eðli og undirliggjandi áhættu. Of mikil áhersla á magnbundnar takmarkanir kynni beinlínis að hamla beitingu skynsemisreglunnar.

Niðurstöðu sína dró Rebekka saman í eftirfarandi meginpunkta:

• Núgildandi magnbundnar takmarkanir eru óháðar áhættusniði lífeyrissjóða og margar þeirra óháðar stærð, áhættu og eðli fjárfestingar.
• Ávinningur af því að byggja á skynsemisreglunni í meira mæli er að hún ýtir undir áhættuvitund og möguleika lífeyrissjóða til að laga eignasafnið að sínu áhættusniði með langtímahagsmuni sjóðfélaga að leiðarljósi.
• Baksýnisspegillinn getur verið varasamur. Mat á skynsemi fjárfestinga verður að miðast við upplýsingar sem voru tiltækar þegar ákvörðun um fjárfestingu var tekin.

Skuldabréfakaup = neyslufjármögnun?

Daði Már Kristófersson, fjármála- og efnahagsráðherra, ræddi nokkuð um kaup lífeyrissjóða á ríkisskuldabréfum í setningarræðu sinni í málstofunni. Hann sagði með umfangsmiklum kaupum á opinberum bréfum væru sjóðirnir að „fjármagna neyslu“ frekar en varðmætasköpun. Ummælin féllu í eftirfarandi samhengi:

„Innlend ríkisskuldabréf eru áhættuminni en flestar aðrar fjárfestingar lífeyrissjóða og seljanleiki þeirra leiðir til þess að þau gegna hlutverki í lausafjárstýringu sjóðanna. Þegar stærstur hluti sjóðanna er ekki í þeirri stöðu að þurfa að ganga á eignir til að greiða lífeyri er eðlilegt að kröfur séu aðeins lítill hluti af eignasafni sjóðanna.

Og þrátt fyrir að ég sem fjármála- og efnahagsráðherra kunni ágætlega við að lífeyrissjóðir sæki í skuldabréfaútgáfu ríkissjóðs, og ég sjái kröfur á markaði lækka, þá er það auðvitað þannig að með umfangsmikilli fjárfestingu í kröfur á hið opinbera fjármagna lífeyrissjóðir neyslu nútíðar fremur en verðmætasköpun til framtíðar.

Sjóðsöfnunarkerfið breytist auðvitað ekki í gegnumstreymiskerfi með umfangsmikilli fjárfestingu í skuldabréfum ríkissjóðs en frá þjóðhagslegu sjónarmiði verður kerfið eðlislíkt gegnumstreymiskerfi að því leyti að sjóðirnir veðja á innlendan hagvöxt án þess að styðja við hann.

Þótt alþjóðlegan samanburð skorti verður að telja líklegt að hlutdeild skuldabréfa í eigu hins opinbera í eignasöfnum lífeyrissjóða sé í efri mörkum með hliðsjón af því að fæstir þeirra þurfa að ganga á eignir til að greiða lífeyri. Þess vegna er ekki augljóst að reglur um fjárfestingar sjóðanna eigi að beina lífeyrissparnaði í ríkisskuldabréf umfram aðra kosti líkt og magntakmarkanir gera að einhverju leyti.“

Streymi frá málstofu